EFICACIA DEL SISTEMA DE DEFENSA NACIONAL EN SITUACIÓN DE RECURSOS LIMITADOS

Introducción

En los últimos 30 años el Perú viene enfrentando diversos retos a su seguridad interna como externa. Si hacemos un rápido examen, se enfrentaron dos conflictos externos y se viene enfrentando uno interno que ya viene durando, con algunas variaciones evidentes, unos 31 años, lo cual nos ha causado enormes pérdidas materiales y humanas.

Nos preguntamos ¿cuáles han sido las posturas y políticas estratégicas adoptadas por los sucesivos gobiernos democráticos en los últimos años? ¿han sido eficaces? ¿pudo haberse adoptado otra estrategia para enfrentar los conflictos ocurridos en los últimos años? ¿cuál sería en todo caso una estrategia que nos permita abordar de manera más efectiva los retos a nuestra seguridad en los próximos diez años?

Asimismo, durante mucho tiempo se discute sobre la necesidad de contar con mayor presupuesto para poder atender los requerimientos y necesidades del Sector Defensa; sin embargo, muy poco se ha hecho al respecto, existiendo una tendencia decreciente respecto de la asignación presupuestal para las Fuerzas Armadas , y en razón a las prioridades de los sucesivos Gobiernos democráticos de los últimos años (lucha contra la pobreza y construcción de obras de infraestructura, así como la adopción de políticas de estabilidad macroeconómica frente a la crisis mundial) por lo que es poco probable que vaya a haber un aumento radical y, sobre todo, sostenido respecto del Presupuesto para el Sector Defensa.

Necesidad de un nuevo esquema de seguridad para el país

Nuestro país, en los últimos años, ha venido enfrenando el fenómeno subversivo, desde el inicio de la lucha armada en los años 80 hasta el combate a los llamados “remanentes subversivos” en el Valle de los Ríos Apurimac, Ene y Mantaro (VRAEM) y en el Valle del Huallaga. Asimismo, ha enfrentado al Ecuador en dos conflictos armados, que fueron limitados en el tiempo y espacio, en los años 1981 y 1995. Aparte de ello subsiste la desconfianza con Chile respecto del límite terrestre, el llamado triángulo de m2, en un marco de rivalidad histórica producto de la aspiración de ambos países por un lugar preeminente en el Pacífico Sur, lo cual devino en una guerra particularmente catastrófica para el país, y – actualmente – por un notable desequilibrio en las capacidades, en desmedro de nuestro país, lo que conlleva un dilema de seguridad.

Sin perjuicio de las circunstancias y las causas que propiciaron el desarrollo de dichos conflictos, así como los resultados que han influido en nuestra historia en los últimos 30 años y los desafíos pendientes a nuestra Seguridad y Defensa, es necesario repensar nuestro esquema de defensa y seguridad, que permita enfrentar con eficacia éstos desafíos, los cuales podemos enumerar – sin orden de importancia –:

1. Terrorismo;
2. Narcotráfico;
3. Dilema de Seguridad frente a vecino con rivalidad histórica y en situación de inferioridad en capacidades militares;
4. Inseguridad Ciudadana;
5. Riesgo de la ocurrencia de desastres naturales;
6. Problemas y desastres medioambientales, derivados del cambio climático;
7. Inestabilidad Económica Internacional

Tomando en cuenta lo señalado líneas arriba, y algunos documentos importantes en la materia, debemos plantearnos si contamos con los mecanismos e instancias de acción política necesarias para establecer una nueva Estrategia de Defensa y Seguridad que sea útil para nuestro país para los próximos 20 años. Respecto a políticas de Defensa, nuestro país cuenta con un Sistema de Defensa Nacional, la misma que está consagrada en la Ley, sobre todo a partir de lo señalado en los artículos 163 y siguientes de la Constitución y que luego desarrollan en la Ley del Sistema de Defensa Nacional N⁰ 28478 y su Reglamento, el Libro Blanco de la Defensa, así como con las políticas sobre defensa y seguridad y las relacionadas con éstas (6ª, 9ª, 25ª, 27ª y 30ª) del Acuerdo Nacional, siendo estos los documentos identificados en los cuales está consignado cuales son los objetivos del país a mediano plazo, aparte de las normas sobre el sistema de la Seguridad y Defensa Nacional, así como las relacionadas con la organización militar .

Las normas están dadas y las políticas han sido formuladas, sin embargo, en los anteriores dos Gobiernos democráticos es muy poco lo que se ha avanzado en el fortalecimiento del Sector Defensa, habiéndose el primero preocupado por establecer determinados marcos legales e institucionales, mientras que el segundo inició un proceso de reequipamiento del aparato militar, sobre una base de un Núcleo Básico de Defensa (NBD), que tiene por objeto dotar al Sistema de Defensa de dos atributos: el primero, el de tener capacidad de control de la totalidad de nuestro espacio y la segunda, una capacidad de respuesta esencial, es decir contar con un pequeño núcleo de fuerzas operativas, entrenadas, con equipos modernos, quienes serían los que intervendrían en una crisis tanto interna como externa. Sin embargo, la ejecución de las etapas de este Plan de Reforma y Modernización Militar ha tenido muchos atrasos, por una aparente incapacidad en las definiciones técnicas de los requerimientos y en los procesos de Inversión Pública, además de la existencia de corrupción en los mismos. No se aprecia entonces con claridad en función de que Plan Estratégico se están realizando las adquisiciones de los sistemas que hasta ahora se han efectuado, apreciándose que en muchos casos han sido inadecuadas .

Luego de un tiempo, volvemos a la situación de haberse establecido mal los requerimientos para la modernización y compra de equipo militar, básicamente por cuanto los planes elaborados por las oficinas de material de guerra son recortadas, por reducción de las asignaciones presupuestales al efecto. Finalmente, se termina modificando los planes de adquisición y modernización por cuanto no se cuentan con suficientes recursos y se hacen adaptaciones a los mismos, generándose problemas con los proveedores, dados los cambios indicados por el Instituto Armado y que se hacen fuera del Planeamiento presentado por ellos mismos, lo que desnaturaliza el proceso, truncándolo en muchos casos o llevándose a cabo sin un plan orgánico que permita que el sistema de armas adquirido o modernizado cumpla efectivamente la función por la cual fue considerado. Así lejos de obtener unas Fuerzas Armadas modernas, flexibles, eficientes, eficaces y de accionar conjunto tenemos un conjunto de sistemas de armas equipados a medias, sin tener garantizada su operatividad en el tiempo, sin posibilidad de accionar en conjunto con otros elementos de las Fuerzas Armadas, perdiendo así los atributos que – al menos formalmente requeridos – se pensaba obtener.

En ese sentido, cabe preguntarse ante una situación como la planteada, ¿con que estrategia resolvemos el desafío de la Defensa y Seguridad en el país? ¿la solución a dicho desafío es solo militar? T.X. Hammes nos dice que en toda estrategia debe haber coherencia entre fines, modos y medios, y que lo difícil es lograr esto precisamente, al momento de formular políticas. Y esto es importante porque no solo tenemos que ver que Defensa necesitamos tener para cautelar nuestros intereses, sino sobre todo a qué tipo de Defensa podemos aspirar con los recursos que tenemos. Hammes nos dice que no se trata de pelear guerras limitadas sino de cómo establecer la forma en que los objetivos y las tareas son cumplidos, en razón – precisamente – de la limitación de los recursos . Incluso Hammes va más allá, cuando señala que en razón de la limitación o escasez de recursos, es necesario no solo ajustar los modos sino que, cuando este ajuste no es suficiente, debe ajustarse o reducirse los objetivos a cumplir . ¿Cómo entonces el Sistema de Defensa Nacional puede garantizar la seguridad de la Nación cuando no existen medios suficientes al efecto? Debemos entonces repensar nuestros Objetivos de Defensa para poder estar en la capacidad de alcanzarlos, además de buscar la mayor economía de recursos, en un contexto de restricciones presupuestarias por las medidas adoptadas para amortiguar los efectos de la aún no superada crisis mundial, cuyos efectos hasta el día de hoy se vienen presentando .

Nuestras Fuerzas Armadas, en lo que respecta al equipamiento, enfrentan graves carencias y problemas, tanto en lo que se refiere al estado de mantenimiento de su material de guerra, como a la obsolescencia técnica de varias plataformas de armas en uso . Además de ello, existe un problema salarial y pensionario no resuelto. Y estos problemas obviamente repercuten en la formulación de estrategias de Defensa y Seguridad. En ese sentido consideramos que el Estado Peruano debiera replantear el Sistema de Defensa Nacional, manteniendo parte de la estructura normativa en la que se sustenta y, en los casos que así lo amerite, proceder a su modificación , pero debe procederse a una reestructuración de la organización y orden de batalla de los Institutos Armados. Esta reestructuración no implicará, posiblemente, la necesaria reducción del número de Batallones, Escuadrones y/o Flotillas, así como el número de unidades o personal que lo conforman, pero la reestructuración será necesaria para alcanzar una modernización más eficiente y no tan costosa de determinados elementos del aparato militar, en la medida que técnicamente sea posible para el logro de sus cometidos y funciones asignadas; así, debe establecerse cuantos Batallones y con cuanto personal cada uno será necesario para poder establecer una presencia militar efectiva y sostenible en la zonas de Emergencia (VRAEM, Huallaga).

Dado que el escenario económico a mediano plazo nos obligará a tener que tomar medidas de ajuste presupuestal en una serie de Sectores del Poder Ejecutivo, entre los que se prevé que Defensa esté comprendido, entonces el Gobierno tendrá que tomar la decisión entre dos caminos: a) aumentar las capacidades de guerra convencional de las Fuerzas Armadas, en desmedro de las capacidades de guerra no convencional o b) en sentido contrario, aumentar las capacidades no convencionales en desmedro de las capacidades requeridas para enfrentar un Ejército extranjero. Si tomamos en cuenta cual es la probabilidad de enfrentar una crisis en el frente externo vis-a-vis el problema planteado actualmente por los remanentes de Sendero Luminoso aliados con narcotraficantes (o incluso tomando estos remanentes participación activa en el negocio del narcotráfico), puede pensarse que la alternativa racional sería la b), debiendo hacerse una revisión de cuales reducciones se deben hacer en las capacidades convencionales de nuestras Fuerzas Armadas (y cuyo mantenimiento ciertamente es costoso) para poder sufragar el incremento de ciertas capacidades de guerra no convencional (aumento del número y equipamiento de Batallones de Fuerzas Especiales y Contrasubversivos del Ejército, así como de Infantería de Marina, y la compra de aviones ligeros y helicópteros de ataque). Estas decisiones serían difíciles de tomar para el Gobierno, en razón que nuestro Sistema de Defensa tiene como misión fundamental garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial de la República.

Creemos, sin embargo, que algunas medidas se pueden tomar para replantear la Estrategia de Defensa del país, las que señalamos a continuación:

1. Es tiempo ya de elaborar un nuevo Libro Blanco de la Defensa, en el cual se actualice su propuesta política y se corrijan las serias deficiencias que la primera versión mostró (la más grave de ellas, la de no considerar la posibilidad al conflicto interestatal como una posibilidad, porque ello implica no considerar el rol primordial de las Fuerzas Armadas – la defensa de la soberanía e integridad territorial de la República);

2. Se debe establecer una nueva Estrategia de Seguridad y Defensa, pensando que si bien los riesgos y amenazas que el país enfrentará en el próximo decenio deberán ser resueltos a través del Sistema de Defensa Nacional, se deberá utilizar no solo a las Fuerzas Armadas y Policía Nacional para combatir los nuevos riesgos y amenazas, sino también a otros elementos del Poder Nacional, como por ejemplo la acción del Cuerpo Diplomático y la de los Ministerios de la Producción y Comercio Exterior, en la formulación, diseño y gestión de una Política Exterior, en la que este y el Presidente de la República lleve a cabo una política de acercamiento con los países de la región, sobre todo con los cuales pudiera tener una relación tensa, incluso conflictiva; estas consideraciones solo

3. El Presidente de la República debe asumir un rol más activo como Jefe Supremo de las FF.AA. y Policía Nacional, así como el de Presidente del Consejo de Defensa Nacional. Asimismo, se deben establecer al más alto nivel político Ya en otras oportunidades hemos planteado la necesidad que exista un proceso de reforma de la doctrina, organización, orden de batalla y entrenamiento de las Fuerzas Armadas, pero para ello se necesita de la ejecución de las políticas de reforma establecidas en el Gobierno de Alejandro Toledo, o su revisión y modificación. En esto es fundamental la conducción política del máximo líder político del país, a fin de tomar la decisión sobre el Nuevo Diseño de la Fuerza para este Siglo, en función de los objetivos declarados como país en el Acuerdo Nacional, en el Libro Blanco de la Defensa y demás disposiciones al efecto;

4. En cuanto al diseño de la fuerza, para contar con Fuerzas Armadas modernas, flexibles, eficientes, eficaces y de accionar conjunto, será necesario – en nuestra opinión – hacer lo siguiente:

4.1. Debe procederse a la homologación de procedimientos de comunicación y tratamiento de la información, así el Comando Conjunto puede interactuar con cualquier unidad a nivel Batallón, a fin de poder utilizar estas unidades de manera eficaz y coordinada con otras en un escenario determinado;
4.2. Debe procederse a la homologación de sistemas logísticos, a fin que las unidades de combate de cualquiera de los Institutos Armados pueda intercambiar con sus pares de otros Institutos material y pertrechos o que puedan operar en conjunto o que puedan ser reabastecidos en caso, por el desgaste que se produzca en operaciones, no cuenten con los materiales y pertrechos a disposición por parte de su Instituto, en cuanto ello sea posible, claro está;
4.3. Las unidades deben equiparse con tecnología mucho más moderna de la que actualmente cuentan en la mayoría de los casos (sea en dispositivo de transmisión, procesamiento y presentación de datos, comunicaciones, guerra electrónica, así como sistemas de dirección de tiro más precisos y modernos o que tengan capacidad de lanzar armamento más moderno). En este caso la modernización, bien concebida y ejecutada, será preferible a la adquisición de nuevas plataformas o unidades, por los altos costos que conlleva, sobre todo en el caso de unidades aéreas y navales y algunos sistemas terrestres, siempre y cuando la modernización sea técnicamente viable;
4.4. Las unidades deben contar con equipos de comunicación estandarizados, a fin de poder operar conjuntamente; asimismo, se debe invertir en sistemas de Comando, Control, Comunicaciones, Computadoras, Inteligencia y Reconocimiento (C4I), situación no abordada adecuadamente en nuestras Fuerzas Armadas, a fin de potencializar la colección, tratamiento y adecuada diseminación de la información de Inteligencia, con destino a las unidades de combate, militares o policiales. En este aspecto, se ha venido avanzando en trabajar coordinadamente en el VRAE entre las unidades de Inteligencia Militar y Policial, liderando la segunda las acciones en muchos casos, lo que ha resultado positivo;
4.5. Debe privilegiarse la inversión completa en unidades de entrenamiento por sobre las de combate, asimismo debe tener prioridad la inversión en unidades aéreas polivalentes (como transportes) frente a unidades de combate especializado; en el caso de éstas últimas, debe procederse a una reducción de su número por Escuadrón; asimismo debe reducirse el número de bases aéreas y cuarteles, permitiendo que las unidades puedan ser desplegadas en diferentes escenarios para propósito de entrenamiento y por requerimientos operacionales derivados de la guerra contra el narcotráfico;

5. Sin perjuicio de lo señalado, debe haber coordinación entre el Sector Defensa y el de Justicia para que se pueda contar con Procuradores y Abogados encargados de la defensa de los Oficiales y Técnicos que actúan en Zonas de Emergencia, y así puedan tener garantizado el derecho de defensa ante un Juez competente. Esto es importante porque los terroristas cuentan con organizaciones que, con el pretexto que defienden los derechos humanos de supuestas víctimas, y acusan a los Oficiales de la comisión de abusos, lo que afecta la moral del personal y su efectividad en el combate. La coordinación interagencial (intersectorial) debe ser efectiva, a fin que en el Presupuesto del Sector Justicia se destinen las partidas necesarias para establecer una Red de Procuradores adscritos al Sector Defensa, sin perjuicio de los Procuradores del Ministerio de Defensa abocados a dicha labor. Asimismo, debe haber coordinación interagencial entre la Presidencia del Consejo de Ministros, el Sector Defensa, Justicia, el Poder Judicial y el Ministerio Público a fin que se establezca de manera efectiva, Fiscalías y Juzgados Especializados Penales en la zona, debiendo la Policía y/o la Fuerza Armada proveer las garantías y seguridades a los Jueces y Fiscales que laboren en la zona;

6. Debe haber una reforma salarial dentro del personal especialista de las Fuerzas Armadas, a fin de poder retenerlos efectivamente; debiendo en principio percibir una remuneración de acuerdo a su rango, pero esta debe ser bonificada en razón de especialidad y de comisión (p. ej. Especialidad de piloto de caza o especialista de comunicaciones o inteligencia destacado en Zona de Emergencia); todo esto sin descuidar la solución del problema de la Caja Militar Policial, aún pendiente ;

7. Debe existir una coordinación intersectorial (interagencial) entre la Presidencia del Consejo de Ministros, Defensa, Interior, Producción, Transportes y Comunicaciones para el pronto establecimiento y/o mejoramiento de la red vial en las Zonas de Emergencia, a fin de permitir no solo que el Estado se haga presente con las Instituciones de Educación, Salud, Justicia, sino para que las unidades militares y policiales puedan realizar mejor sus funciones y cometidos, desplazándose por mayores zonas en el VRAE y en el Huallaga, así como privilegiar el desplazamiento del personal combatiente por tierra mediante transporte protegido (blindado, una alternativa sería invertir en MRAPs o desarrollos blindados sobre la base de camiones comerciales) por sobre el desplazamiento en helicópteros, dada la vulnerabilidad que han venido presentando estos en los últimos años, restringiendo su uso a situaciones en que su empleo sea indispensable;

8. En el caso de las acciones en Zonas de Emergencia, el Gobierno debe plantear una estrategia comunicacional efectiva, para hacer conocer – no solo a los habitantes de la Zona sino al resto del país – las acciones que se vienen ejecutando, sus resultados, incluso sus fallas y excesos, para que puedan contar con legitimidad y puedan ser apoyados por la clase política, quien es la que – en el Parlamento – aprueba los presupuestos destinados a las operaciones y a las campañas en la zona;

Estamos seguros que el análisis, incompleto en muchos casos, dará lugar a críticas y cuestionamientos, pero si con ello se puede iniciar un debate, en buena hora se cumple con mostrar estas ideas, rogando las disculpas del caso por las inexactitudes que pudieran encontrar.