Cuando se legisla sin ponderar
¿REORGANIZAR O TIRAR LA SUCIEDAD BAJO LA ALFOMBRA?
Por: DOMINGO SILVA CANCINO ([email protected])
Hace unas semanas ha salido promulgado el D.S. N° 013-2015-PCM, por el cual se declara en reorganización la Dirección Nacional de Inteligencia – DINI, en razón de las denuncias formuladas por diversos políticos de que venían siendo espiados. Sin embargo, es interesante ver, al margen de condenar los hechos de espionaje denunciados, como es que pretende resolverse este problema, y nos parece que se está haciendo más mal que bien con la decisión tomada por el Gobierno.
El aludido Decreto Supremo, promulgado luego de conocerse por la prensa de la investigación seguida contra tres suboficiales de la Marina de Guerra, involucrados en actos de infidencia, espionaje y traición a la patria, en actos continuados desde el año 2011 hasta el año pasado. Esta investigación, reservada en un inicio, venía realizándose por el órgano de contrainteligencia de la Marina y estaba avanzada al parecer, hasta que salió a la prensa. Asimismo, ha habido crecientes denuncias de parte de diversos actores políticos en el sentido que se les ha estado siguiendo por parte de agentes de inteligencia, situación que incluso – se denunció – no se vio librada ni la Vicepresidente de la República.
Al margen de las circunstancias que rodean la decisión Como habíamos señalado, lo curioso es como el Gobierno ha pretendido resolver el problema, en primer lugar señala en los considerandos de la norma legal que se hace en ejecución de los lineamientos establecidos en la Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, la misma que en el marco de un proceso de modernización de la gestión pública busca mayores niveles de eficiencia para lograr una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de recursos públicos. Y que asimismo considera necesaria la reorganización de la Dirección Nacional de Inteligencia (DINI) con el objeto de fortalecer su rectoría en el sistema de inteligencia nacional, es decir que es necesario reorganizar la DINI para que su rectoría se vea fortalecida, lo que supone que no existía – hasta antes de la norma – control por parte del Ejecutivo respecto a lo que la DINI, a través de sus agentes, hacía.
En primer lugar, ¿las operaciones, o como lo indica la norma, la producción de inteligencia está sujeta a criterios de eficiencia? ¿la producción de inteligencia está sujeta a la aprobación de la ciudadanía para lograr mayores niveles de confianza en esta? En nuestra opinión, ninguna de las dos preguntas merece una respuesta positiva. Porque la naturaleza de la producción de inteligencia no se condice ni con la eficiencia ni con la obtención de niveles de confianza. Porque en primer lugar, esta es una actividad funcional que busca dar respuestas, en muchos casos a cualquier precio, dado que se necesita la información con urgencia en muchos casos.
La Inteligencia tiene dos definiciones, como una actividad que busca producir información procesada, conocimiento y como organización que busca producir dicha información procesada. Esta actividad sirve como instrumento para emplearlo en la toma de decisiones al más alto nivel gubernamental. Esto quiere decir que la información procesada por el aparato de Inteligencia del Estado no es para uso de cualquier ciudadano, sino para uso –exclusivo– de quienes están llamados a tomar decisiones de trascendencia para lograr los objetivos nacionales y no en cualquier ámbito, sino en materia de seguridad nacional. Si uno revisa la Ley rectora de la DINI, el Decreto Legislativo de Fortalecimiento y Modernización del Sistema de Inteligencia Nacional – SINA – y de la Dirección Nacional de Inteligencia – DINI – (D. Leg. 1141) así como su Reglamento de Organización y Funciones (D.S. 035-2013-PCM), se indica que la DINI no solo es el organismo rector del Sistema de Inteligencia sino que depende funcionalmente de la Presidencia de la República y está adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros. En suma, el Sistema de Inteligencia existe para procesar información (luego de su recolección, clasificación, evaluación y análisis y apreciación) que será entregada al Presidente de la República para que este, con dicha información, esté en condiciones de tomar mejores decisiones respecto a diversos asuntos de seguridad nacional.
El Sistema de Inteligencia Nacional (SINA) tiene componentes, principios, normas, procedimientos y órganos funcionalmente vinculados. La Inteligencia es una función, y en razón de ello se vinculan diversos organismos del Estado, con el objeto de producir Inteligencia Nacional (en el ámbito nacional y externo, útil para la formulación de la política general de gobierno), Militar (“para el conocimiento útil sobre las capacidades y vulnerabilidades del poder y potencial militar de actores de interés”) y Policial (“conocimiento útil sobre las capacidades y vulnerabilidades de actores de interés, nacionales y extranjeros, para garantizar, mantener y restablecer el orden interno, orden público y la seguridad ciudadana”).
Y como toda actividad humana, sobre todo cualquier actividad sistematizada, requiere recursos, y en razón de ello es necesario planificar la actividad de Inteligencia; es por ello que el D. Leg. 1141 en su artículo 10° establece el Plan de Inteligencia Nacional (PIN), que contiene los objetivos, políticas, estrategias y responsabilidades, relacionados con las amenazas a la seguridad nacional y la identificación de oportunidades favorables a ella, donde además está considerado el presupuesto. Es decir, la actividad de Inteligencia no es reactiva (que se genera conforme los acontecimientos van aconteciendo), todo lo contrario, se planifica con tiempo, como lo indica la Ley. Es decir, el principal usuario de la Inteligencia (el Presidente de la República), a través de su principal asesor de Inteligencia (el Director de Inteligencia Nacional) formula el PIN, porque define qué información de primer nivel requiere para tomar decisiones relevantes que tienen que ver con la seguridad nacional.
El lector ya debe darse cuenta de lo que estamos señalando, que hayan existido actividades del SINA fuera del control del Director de Inteligencia Nacional de la DINI y del – muy probable – conocimiento del Presidente de la República no es creíble para quien escribe, por cuanto el Sistema está creado para que el Director de Inteligencia defina cuales son los objetivos (conocimientos a adquirir) necesarios para que el Presidente tome las decisiones que estime pertinentes por asuntos de seguridad nacional, orden interno y público, entre otras. Si hubo seguimientos a determinados personajes, no es ahora creíble que hayan sido actividades que por su cuenta el Director de Inteligencia Nacional haya ordenado sin un propósito político determinado, eso en cuanto a los seguimientos.
En cuanto a la existencia de información sobre el patrimonio de diversas personalidades y ciudadanos del país, debemos señalar dos cosas. Parte de la actividad de Inteligencia consiste en la colección de inteligencia básica, creando repositorios de información sobre diversas personalidades, situaciones, incluso Estados; así, es importante contar con información de los países con los que tenemos relación, incluso vecinos (por ejemplo, geografía y estructura de gobierno de un vecino, población, economía, principales exportaciones, sus principales actores políticos, entre otros), pero también de situaciones y personas en el ámbito interno, sobre todo para apreciar situaciones que puedan ser una amenaza a la gobernabilidad y seguridad nacional (vínculos de determinadas personas con actividades criminales, terrorismo, actividades contra la ecología, entre otros), y es por ello que se acopia información, otro asunto muy distinto es en que se usa dicha información.
Si como se ha señalado por la prensa, la DINI ha acumulado cientos de carpetas con información patrimonial de un sinnúmero de personas, ello admite varias lecturas. Primero, hay que determinar cómo es que la prensa accede a esa información, porque la información que maneja la DINI es reservada o clasificada y secreta, y se puede acceder a ella dependiendo de la clasificación que tenga y cumpliendo con los requisitos establecidos y las vías correspondientes, lo cual no sabemos si ello se ha cumplido en esta oportunidad (y si no se ha cumplido ciertamente hay responsabilidad por deslindar también), porque han puesto al descubierto listas enormes de personas, tal como se ha denunciado en las redes sociales. Asumiendo como cierta que haya habido una orientación impropia (un exceso) en las actividades de investigación y acopio de información, se debe determinar las responsabilidades del caso y sancionar a las personas responsables. Y al respecto nos toca hablar de la solución dada por el gobierno.
La “solución”
El Gobierno, mediante el Decreto Supremo arriba señalado, dispone la reorganización de la DINI, en un plazo de 180 días calendario, creando una Comisión de Alto Nivel que tendrá por objeto evaluar y proponer las normas para su reorganización, en aspectos vinculados a la profesionalización (y) racionalización; y modificación de los aspectos operativos, administrativos, técnico-normativos, procesos y procedimientos. Por lo señalado, una reorganización total de la DINI.
Esta Comisión estará integrada por tres personalidades de distinguida e intachable trayectoria personal y profesional, designados por Resolución Suprema refrendada por la Presidencia del Consejo de Ministros. Acá hay dos aspectos por resaltar, ¿Quiénes son estos tres ilustres peruanos que conformarán la Comisión? ¿De qué intachable y distinguida trayectoria personal y profesional estamos hablando? Con ese enunciado podrían ser muchos los ilustres conciudadanos que pudieran conformar la Comisión, mas no basta la solvencia profesional y moral sino la experiencia en asuntos de Inteligencia, dado que lo que está pretendiéndose es una reorganización total y para ello es obvio que la experiencia siempre será elemento necesario para hacer evaluaciones y proponer recomendaciones acertadas. Y aunque la reorganización se dispone por 180 días, la Comisión dispone de un plazo menor (150 días) para hacer su trabajo, dispone de una Secretaría Técnica y usa el presupuesto ordinario de la DINI para financiar la evaluación, cuando siempre se ha escuchado la queja que no cuentan con suficiente presupuesto para operar.
Si revisamos el D. Leg. 1141 y el Reglamento de Organización y Funciones nos preguntamos, ¿Qué piensan reorganizar? Porque el D. Leg. 1141 (promulgada en ESTE Gobierno) establece la estructura funcional del SINA, con la DINI como organismo rector y ésta se organiza teniendo un Director de Inteligencia Nacional a la cabeza y un Director Ejecutivo (este reemplaza en ausencia o impedimento al primero y es la máxima autoridad administrativa dentro de la institución), órganos de control interno, asesoramiento, apoyo, de administración interna y los órganos de línea (Dirección de Inteligencia y de Contrainteligencia, a cargo de directores que dependen del Director Ejecutivo). En el caso de la Dirección de Inteligencia sus funciones básicas son planear y ejecutar la orientación del esfuerzo de búsqueda, planear y ejecutar la colección de información, evaluar, procesar y analizar la información obtenida, en suma producir inteligencia nacional. Las funciones están definidas, ¿qué orientación distinta quieren dar? ¿Qué haya un órgano supervisor? Lo hay el Órgano de Control Institucional, a cargo de un Jefe que depende funcional y administrativamente de la Contraloría General de la República, entonces es la Contraloría quien debe ejercer control posterior respecto a las acciones que se han denunciado, quien incluso pueden actuar de oficio, pudiendo designar Comisiones para ejecutar acciones de control. Es decir, la DINI es controlada en su accionar desde la Contraloría, entonces ¿para que una Comisión Reorganizadora?
Hay un aspecto preocupante de esta “reorganización”, en la Primera Disposición Complementaria Transitoria (casualmente siempre lo que estorba o incomoda se termina poniendo en un Anexo, Disposición Complementaria, Transitoria, Final pero nunca en el cuerpo de la norma) se señala que mientras dure el proceso de reorganización, se suspenden las acciones de inteligencia operativa, contrainteligencia y consolidación de apreciaciones a cargo de la DINI, las que serán ejecutadas por los órganos de inteligencia de otros sectores (Defensa, Interior y Relaciones Exteriores), con lo cual se vulnera el principio de especialidad señalado en el artículo 3° del D. Leg. 1141 (“cada componente del Sistema de Inteligencia Nacional – SINA produce inteligencia especializada en materia de su estricta competencia, evitando la duplicidad de funciones” – el subrayado es nuestro) y ello conllevará deficiencias en la producción de Inteligencia Nacional (estratégica). Incluso la suspensión de las acciones de inteligencia operativa deja a la DINI prácticamente inoperativa por seis meses, cuando nuestro escenario político nacional e internacional no es precisamente el más pacífico (todas las acciones emprendidas por el Estado en el combate a la minería ilegal, el narcotráfico, la tala ilegal de madera y otros ilícitos se vienen combatiendo de manera más eficaz con el uso de la inteligencia).
Más ello no parece interesar mucho, porque finalmente quienes refrendan la norma son los actores del Gobierno más leales al Presidente. Nos preguntamos, ¿quieren reorganizar o quieren más bien ver qué información realmente existe y cuál podría ser potencialmente incómoda o peligrosa para el Gobierno? ¿No bastaban las acciones de control y las denuncias correspondientes a las autoridades competentes? Seguro no faltará quien diga que es una visión ingenua la que planteamos, porque no se puede confiar en que el Contraloría vaya a realizar su función, pero si estamos ante esa situación ya no bastaría reorganizar la DINI sino el Estado en su conjunto. Y como lo mencionamos en otra nota referida al caso de espionaje, un gobernante con muchas cosas que explicar y gobernando en un país fragmentado políticamente prefiere desarticular un Sistema que debe ser usado para beneficio de todos, las prácticas de su aliado Alejandro Toledo otra vez vuelven a salir a la luz.