SOBRE REGULACIÓN DE LA AGENCIA DE COMPRAS DE LAS FUERZAS ARMADAS

¿HACIA DONDE VAMOS EN LA AGENCIA DE COMPRAS DE LAS FUERZAS ARMADAS?

CAMBIOS QUE PREOCUPAN

Por: DOMINGO SILVA CANCINO

A fines del pasado mes de agosto, la Agencia de Compras de las Fuerzas Armadas (ACFFAA) publicó su nuevo Manual de Adquisiciones en el Mercado Extranjero (MAN-DPC-001 – Versión 03), introduciendo revisiones en algunos aspectos de los procedimientos y lineamientos para los procesos de contratación en el mercado extranjero a cargo de los órganos bajo el ámbito de competencia de la ACFFAA(1). Sin embargo, ciertos cambios preocupantes han sido introducidos en la normativa con el grave potencial de causar problemas a las instituciones usuarias de los antes señalados elementos a ser contratados bajo dicho Manual.

ANTECEDENTES

La Agencia de Compras de las Fuerzas Armadas (ACFFAA, también la Agencia) fue creada por Decreto Legislativo N° 1128, el 6 de diciembre de 2012, y forma parte del Ministerio de Defensa. Su función principal es planificar, organizar y ejecutar el Plan Estratégico de Compras del Sector Defensa, así como los procesos de contrataciones de bienes, servicios, obras y consultorías a su cargo, sea en el mercado nacional como en el extranjero.  Así, conforme a su ley de creación, la ACFFAA está llamada a establecer toda la normativa que sea necesaria para efectos de cumplir con su objeto, y en el artículo 10° de la norma se indica que las contrataciones en el mercado extranjero serán regulados por la normatividad interna que emita la Agencia de Compras de las Fuerzas Armadas o, en su defecto, por los acuerdos y prácticas establecidos en el comercio internacional(2) al momento de firmarse el contrato correspondiente.

Así, conforme a sus funciones establecidas por Ley(3), la ACFFAA promulgó, mediante Resolución Jefatural N° 184-2015-ACFFAA, del 30 de diciembre de 2015, un primer Manual de Adquisiciones en el Mercado Extranjero (signado con N° 001-2015-ACFFAA – VERSIÓN 2), con el objeto de establecer los lineamientos para la ejecución de actos previos, proceso de selección y ejecución contractual de las diversas contrataciones en el mercado extranjero de los órganos bajo la competencia de la Agencia.

En el Capítulo I numeral 2. (Aspectos Generales) se indica que la Agencia elabora el Plan Estratégico de Compras (PEC), el cual indica el alcance de las compras a efectuar, comprendiendo una Lista General de Compras Estratégicas (LGCE), una Lista General de Compras Estratégicas Menores (LGCEM) – es decir, bienes, servicios y otros considerados estratégicos en materia de Seguridad y Defensa Nacional. En ese Capítulo, en el literal i) del numeral 2 se indica que la contratación de bienes, servicios y consultorías en el mercado extranjero, aplicando los criterios de calidad, racionalización, simplicidad, austeridad y concentración… además de principios regulados en la Ley de Contrataciones del Estado y la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Debemos enfatizar que entre los criterios a tomarse en cuenta para la contratación (con incidencia directa en el proceso de selección) se encuentra primero y ante todos los demás el de la calidad. Aquello no es casualidad, puesto que, bajo una cuestión de lógica simple, los criterios se ordenan jerárquicamente según su importancia. Eso no quiere decir que los otros no sean importantes ni deban tomarse en cuenta, pero lo primordial es que los bienes, servicios, obras o consultoría a contratarse sean de la calidad requerida. En ese orden, el Manual establece en el numeral 8 del Capítulo III (PROCESO DE SELECCIÓN – EVALUACIÓN Y RESULTADOS DE LAS PROPUESTAS), en el literal f) que el procedimiento general de evaluación tendrá en cuenta lo siguiente:

• Como punto de partida, se tienen que admitir las propuestas presentadas, con la acreditación de los Requerimientos Técnicos Mínimos (RTM);
• Admitidas las propuestas, se procede a evaluarlas conforme a los factores de evaluación establecidas en las Bases integradas, sobre cien (100) puntos;
• Los criterios de evaluación son determinados por el Comité de Evaluación, los cuales deben ser coherentes con los objetivos de la contratación bajo principios de razonabilidad y proporcionalidad. Será potestativo del Comité de Evaluación en el Mercado Extranjero (CEME) la inclusión de criterios tales como plazos de entrega o ejecución, garantías comerciales y/o técnicas, capacitación, experiencia del postor, transferencia tecnológica, soporte técnico, entre otros;
• En el caso de la propuesta técnica, el puntaje mínimo será de 60 puntos en el caso de bienes y de 80 en el caso de servicios. Las propuestas que consignen mejoras a los requerimientos técnicos, garantías, plazos, etc. establecidos como mínimos por el CEME se premiarán con mayor puntaje;
• En el caso de la propuesta económica, esta se determina asignando el mayor puntaje posible (100 puntos) a la propuesta con el menor monto de contratación, y a las demás propuestas un puntaje inversamente proporcional (las propuestas de montos más altos reciben menor puntaje), según fórmula;
• El puntaje final (sobre 100 puntos totales) se calcula a partir de la sumatoria del puntaje técnico y económico obtenidos, multiplicado cada cual por un factor correspondiente, pudiendo fluctuar el de evaluación técnica entre 0.7 y 0.8 y el de evaluación económica, entre 0.3 y 0.2 (la sumatoria de ambos debe ser igual a 1), arrojando como resultados parciales entre 70 y 80 puntos máximos posibles para la parte técnica y entre 20 y 30 puntos para la parte económica, conforme a la parte final del numeral 6) del literal f) previamente señalado.

Claramente el criterio diferenciador en el marco de la norma previa correspondía al puntaje alcanzado en la evaluación técnica.

EL NUEVO MANUAL

El nuevo Manual (MAN-DPC-001), promulgado el 21 de agosto último, mediante Resolución Jefatural N° 121-2017-ACFFAA, establece cambios en la evaluación de las propuestas presentadas por los postores en un proceso de selección. Entre las diferencias que hemos podido apreciar, enumeramos las siguientes:

• No se consideran dentro de los criterios de evaluación la disponibilidad de servicios o repuestos, la transferencia tecnológica, cumplimiento de prestaciones iguales o mejores y soporte técnico;
• No se consideran puntajes mínimos en el caso de la propuesta técnica;
• En el caso de la propuesta económica, se utiliza el mismo criterio de evaluación y similar fórmula que en el Manual anterior (mayor puntaje para la propuesta de menor monto y asignación de puntajes de forma inversamente proporcional utilizando la fórmula similar antes señalada);
• El cambio más cuestionable tiene relación directa con la modificación de la fórmula de asignación de puntaje final; bajo la misma, se introduce un único factor de evaluación para ambas partes (técnica y económica), el cual puede fluctuar entre 0.5 y 1. Ello implica que, como mínimo, la parte técnica tendría un peso igual al de la parte económica (50/50). Sin embargo, la modificación lleva la controversia un paso más allá, pues introduce previsiones para que, en caso dicho factor sea igual a 1, la determinación del Puntaje Final se haga de forma exclusiva en base al puntaje económico, desestimando completamente la parte técnica.

Ello representa no solamente una evidente contradicción respecto de la norma anterior, sino también un cambio de 180 grados que resulta difícil de racionalizar y justificar respecto de la política previa, la cual como ya hemos establecido, comprendía la importancia de enfatizar la calidad del bien o servicio licitado por sobre el precio.

¿QUE SIGNIFICA EL CAMBIO EN LA NORMATIVA ESTABLECIDA CON ESTE NUEVO MANUAL?

Revisando el nuevo Manual, este establece la aplicación sólo de los principios señalados en la Ley de Contrataciones del Estado y en la Ley del Procedimiento Administrativo General, homologando los criterios de la contratación del Sector Defensa con los establecidos para la generalidad del Sector Público, lo cual es erróneo, ya que consideramos que debieran tener un trato diferenciado en razón de la especialidad de los bienes y servicios que requiere el Sector Defensa y de Seguridad. Dicho en términos llanos, es fundamental comprender que no es lo mismo adquirir bienes corrientes (por ejemplo, mobiliario o implementos de oficina) que artículos altamente especializados, como son aquellos desarrollados para aplicaciones militares a ser desplegados en situaciones críticas y de los cuales depende no solamente el éxito o fracaso de la misión encomendada, sino la vida de quienes tienen a su cargo su utilización ya sea en entrenamientos, bajo fuego o en apoyo a la ciudadanía en caso de emergencia. Recordemos, además, que el mercado de los equipos, bienes y servicios para este Sector es uno muy particular, inelástico y no sujeto a la interacción de las funciones de oferta y demanda usuales para otros bienes y servicios en la economía.

Entonces mientras el criterio en el Manual del año 2015 era la compra de bienes de calidad, en el nuevo el criterio no es únicamente totalmente distinto, sino lo inverso de lo anterior, pues: a) se considera la contratación de los bienes del Sector Defensa como igual a la contratación de bienes, servicios y otros en otros sectores de la Administración Pública; b) el punto basal ya no está determinado por la propuesta técnica sino por la económica, y c) el Puntaje Total se completa con el puntaje obtenido por la Propuesta Técnica. En pocas palabras, con el anterior Manual la idea subyacente era se compra lo mejor desde el punto de vista técnico (calidad) y, entre las mejores propuestas técnicas, busquemos la que puede costar menos. Con el nuevo Manual, el criterio general es busquemos la alternativa más económica, y entre las económicas busquemos la de mayor calidad.

Ello abre una serie de posibilidades y consecuencias indeseables y hasta perniciosas para las Fuerzas Armadas y otras instituciones bajo competencia de la ACFFAA, debido a que la Agencia está privilegiando la selección del postor más bajo (desconociendo la inevitable realidad de que la calidad tiene vinculación con el costo y que no necesariamente quien ofrezca el menor precio estará en condición de garantizar la mejor calidad), o bien de generar condiciones que permitan a postores cuestionables ganar licitaciones simplemente ofreciendo el menor monto a falta del filtro indispensable para discriminar propuestas técnicas de inferior calidad.

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1. Conforme a la Ley de creación de la Agencia de Compras de las Fuerzas Armadas, los órganos bajo su competencia son los institutos armados (Ejército, Fuerza Aérea y Marina de Guerra), así como el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, Escuela Nacional de Marina Mercante (ENAMM), la Oficina Previsional de las Fuerzas Armadas y la Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA);
2. En la misma norma se consideran a los acuerdos de la Organización Mundial de Comercio y a las prácticas del comercio internacional, ambas plenamente reconocidas y practicadas a nivel mundial.
3. Numeral 5) del artículo 4° del D. Leg. 1128